Инклюзия через суды: как родители детей с инвалидностью сражаются за право на образование
19.09.2020
В первые дни учебного года снова остро встал вопрос об инклюзивном образовании. В Красноярске детям предложили фотографироваться без одноклассника с инвалидностью, в московском сегменте фейсбука благотворители, педагоги и родители долго обсуждали (но так и не смогли договориться), должны ли дети со сложными нарушениями развития обучаться в массовых школах. Юрист правозащитного центра «Мемориал» Татьяна Глушкова рассказала, как такие проблемы решают за рубежом — в Европейском суде по правам человека.
Вопросы образования детей с множественными тяжелыми нарушениями развития актуальны не только для России. Во многих европейских странах дети и молодые взрослые с ОВЗ, желающие получать образование в массовых школах, а также в учреждениях профессионального образования, тоже сталкиваются со сложностями. Ряд таких случаев становился предметом анализа со стороны Европейского суда по правам человека.
Инклюзивное образование не упоминается в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколах к ней. Но статья 2 Протокола № 1 гласит, что «никому не может быть отказано в праве на образование», и ЕСПЧ в своей практике с 1968 года последовательно придерживается позиции, что она касается всех форм образования, которые существуют в конкретном государстве в конкретный момент времени, — от начального до высшего. А статья 14 Конвенции запрещает дискриминацию «по любым основаниям». Однако лишь в 2009 году суд пришел к выводу, что к таким основаниям относится наличие инвалидности.
G. L. против Италии
G.L. — девочка с безречевым аутизмом, родившаяся в 2004 году. С 2007 года она посещала детский сад, в котором ей предоставлялась помощь тьютора. Однако когда в 2010 году она пошла в начальную школу, эту помощь ей оказывать прекратили, несмотря на то что соответствующее право предусмотрено итальянским законодательством. Это продолжалось два учебных года. В январе 2012 года родители девочки начали оплачивать услуги тьютора самостоятельно, а в мае обратились в суд с требованием компенсации за несоблюдение её права на получение специализированной помощи в ходе образовательного процесса.
Итальянские суды отказали в иске со ссылкой на недостаток денежных средств у властей
Они также указали, что школа самостоятельно предоставляла девочке дополнительную помощь со стороны своих сотрудников и тратила на это 476,56 евро в течение учебного года. Родители девочки обратились в ЕСПЧ.
Анализируя это дело, суд обратил внимание на то, что законодательство Италии гарантирует детям с ОВЗ право на инклюзивное образование в массовых школах в течение всего периода обязательного обучения. Для этого государство создает психолого-педагогические службы и обеспечивает присутствие тьюторов в инклюзивных классах. Суд отметил, что итальянский законодатель, действуя в рамках своего усмотрения, самостоятельно решил, что дети с ОВЗ будут получать образование именно в такой форме.
Европейский суд установил, что G. L. в течение двух лет не имела возможности посещать начальную школу на условиях, аналогичных тем, которые предоставлялись детям без ОВЗ, и это различие в обращении было связано с ее инвалидностью. Таким образом, она не получала специализированной помощи, на которую имела право и которая была призвана обеспечить реализацию её права на образование наравне с другими детьми.
Рассматривая её дело, итальянские суды не анализировали, оказали ли бюджетные ограничения сопоставимое влияние на возможности получения образования детьми без ОВЗ, и вообще не допускали возможности, что в ситуации нехватки финансовых средств следует идти по пути равномерного ограничения права на образование для всех категорий учащихся.
В заключение суд отметил, что дискриминация, которой подвергалась G. L., была особенно серьезной, поскольку имела место в процессе получения начального образования, которое является основой социальной интеграции и предоставляет детям первый опыт совместной жизни в обществе. Дело G. L. против Италии было закрыто 10 сентября — семья девочки выиграла процесс.
Вынесенное постановление ЕСПЧ по делу G.L. значимо не только для Италии, но и для остальных стран. В том числе для России, где вопрос о недостатке средств для обеспечения образовательных потребностей детей с ОВЗ в данный момент чрезвычайно актуален.
ЕСПЧ: история дел об инклюзивном образовании
Такой практика ЕСПЧ была не всегда. Первые жалобы, касающиеся инклюзивного образования, начали поступать в органы Совета Европы в конце 1980-х. Европейская комиссия по правам человека (орган, существовавший до 1998 года и осуществлявший предварительное рассмотрение поступавших в ЕСПЧ жалоб) в своих решениях по этим делам отмечала: «Существует тенденция считать, что дети-инвалиды должны, если это возможно, учиться с обычными детьми своего возраста. Комиссия, однако, признает, что такая политика не может распространяться на всех детей-инвалидов. Она также признает, что уполномоченным органам следует предоставлять широкую возможность усмотрения относительно того, как наилучшим образом использовать доступные им ресурсы в интересах детей-инвалидов в целом».
На основании этого подхода комиссия признала неприемлемыми жалобы, поданные родителями детей, страдавших «серьезной задержкой развития» (P. D. и L. D. против Соединенного Королевства, 1989), «тяжелой умственной отсталостью» (Graeme против Соединенного Королевства, 1990) и «почти полной глухотой» (Klerks против Нидерландов, 1995) и направленных в специализированные образовательные учреждения вместо массовых школ (стоит, впрочем, отметить, что в первом деле родителям удалось добиться того, чтобы их дочь 2 дня в неделю посещала массовую школу и 3 дня — специализированную, а в третьем деле одна из обычных школ в конце концов согласилась принять слабослышащего ребенка). Комиссия также указывала, что к её задачам не относится определение того, какие именно действия должны быть предприняты государством для того, чтобы дети с инвалидностью могли реализовать своё право на образование.
По этой причине комиссия признавала неприемлемыми жалобы на отказ властей оплачивать обучение ребенка с дислексией в маленькой частной школе (вместо этого ему было предложено место в государственной школе на 1400 учеников, где имелись специалисты по работе с детьми с ОВЗ — Simpson против Соединенного Королевства, 1989) и на отказ установить лифт в школе, где училась девочка, передвигавшаяся на коляске (большинство занятий её класса были перенесены на первый этаж, а вместо тех, что проходили на втором этаже, для нее были организованы индивидуальные уроки на первом — McIntyre против Соединенного Королевства, 1998).
В 2016 году, принимая во внимание, что 41 государство из 47 стран — членов Совета Европы к тому времени ратифицировали Конвенцию ООН о правах инвалидов (к настоящему моменту их число достигло 46), ЕСПЧ установил, что закрепленный в Европейской конвенции запрет дискриминации применительно к людям с инвалидностью должен трактоваться в свете подходов, содержащихся в КПИ.
Опираясь на положения этого документа, суд пришел к выводу, что именно инклюзия в наибольшей мере способствует соблюдению принципа недискриминации при получении образования. В 2018 году он пошёл дальше, указав, что её внедрение является составной частью международных обязательств государств.
Не все так однозначно
Вместе с тем суд продолжает придерживаться идеи, что государства пользуются определённой свободой усмотрения при выборе той или иной модели реализации права на образования. В частности, ЕСПЧ по-прежнему не считает, что у государств есть обязанность обеспечить инклюзивное образование для всех без исключения во всех без исключения образовательных учреждениях.
Так, в решении 2018 года по делу Dupin против Франции он установил, что направление страдающего аутизмом сына заявительницы в специализированное образовательное учреждение, а не в массовую школу, было обоснованным, так как национальные власти, опираясь на мнение нескольких экспертов, констатировали, что ребенок не способен соблюдать «минимальные требования к поведению» в обычной школе. В решении по делу Sanlısoy против Турции (2016 год) ЕСПЧ отметил, что отказ в приеме ребенка с аутизмом в конкретную частную школу, хотя и связанный с состоянием его здоровья, нельзя считать системным отказом в получении образования (заявители жаловались, что им отказали в приеме во множество школ, но не смогли представить суду документы в подтверждение этого).
ЕСПЧ по-прежнему заявляет, что некомпетентен решать, являются ли меры, принятые для «разумного приспособления» образовательной среды, достаточными
Вместо этого суд анализирует подход, примененный национальными властями.
Так, в постановлении по делу Çam против Турции он признал, что отказ в приеме незрячей девушки в Музыкальную академию, несмотря на успешную сдачу вступительного экзамена, является дискриминационным, так как национальные власти не пытались объяснить, каким образом слепота препятствует получению музыкального образования. Они также не пытались внедрить никаких «разумных приспособлений», которые позволили бы заявительнице получить образование. В деле Enver Şahin против Турции ЕСПЧ счел неприемлемым, что решение вопроса об организации доступной среды для заявителя, который передвигался на коляске, было отложено на неопределенный срок (в конечном итоге этот процесс занял три учебных года). Национальные власти предлагали заявителю услуги ассистента, который помогал бы ему передвигаться с этажа на этаж, но ЕСПЧ счел, что такое предложение, с учетом состояния заявителя, не соответствовало его потребности жить, насколько это возможно, автономно и независимо.
Напротив, в деле Stoian против Румынии суд отметил, что национальные власти предприняли множество усилий для «разумного приспособления» школьной среды под потребности мальчика, страдающего квадриплегией. В частности, они приняли меры, чтобы сделать здание доступным для человека, передвигающегося на коляске, предоставляли ученику услуги тьютора, физиотерапевта, логопеда и психолога, а также пытались найти личного ассистента для него. Принимая это во внимание, суд установил, что, хотя мать ребенка считала эти действия недостаточными, «власти не закрывали глаза на потребности заявителя, а выделяли ресурсы школам, которые он посещал, чтобы помочь удовлетворить его особые потребности».
«Осколки былой эпохи»
За 30 лет Европейский суд по правам человека прошел путь от осторожного «существует тенденция считать, что дети-инвалиды должны, если это возможно, учиться с обычными детьми своего возраста» до признания, что внедрение инклюзии является международным обязательством государств.
Этот пример — хорошая иллюстрация к процессу изменения стандартов в области прав человека: сначала некая идея продвигается отдельными активистами, потом внедряется на государственном уровне в отдельных странах. Затем она признаётся на уровне ООН (которая в этом отношении часто идёт на шаг впереди Европейского суда), и, наконец, этот стандарт начинает применять ЕСПЧ при рассмотрении конкретных дел, присуждая компенсации жертвам его неисполнения и побуждая «отстающие» государства привести законодательство и практику в соответствие с ним.
Какие-то идеи уже проделали этот путь, другие находятся на одном из его этапов, но в одном вряд ли можно усомниться: через 30 лет многие сегодняшние постановления ЕСПЧ будут выглядеть «осколками былой эпохи».
